摘要：既然如此，“城镇化”的提法是否合适？中国难道要走一条不同于欧美经验的道路？在新一届政府“新型城镇化”的战略路径明晰之前，这些都只能是猜测。

文/来源：苏鑫

　　“人的城镇化。”对于本届政府提出的“新型城镇化”概念，政府总理李克强在两会期间曾如此言简意赅地进行阐述。

　　有西方经济学家说过，中国的城镇化与美国的高科技发展将是影响21世纪人类社会发展进程的两件大事。

　　几乎没有人否认这点，中国每年上千万的农民变成市民的这场城镇化运动在人类历史上史无前例。但对于城镇化过程中的许多问题却依旧有许多争议。

　　争议最大的莫过于“城镇化”的提法。有不少专家依旧认为，更为准确的表述应为“城市化”。过去欧美国家的经验表明，农村人口首先会流向就业机会最多的核心大都市，其后在慢慢辐射到周边小城镇。而在这一过程中，远离核心都市圈的很多城镇都会与农村一道出现人口减少的现象，不少小城镇由此衰败。这一趋势往往得到城镇化后期才会慢慢扭转。

　　既然如此，“城镇化”的提法是否合适？中国难道要走一条不同于欧美经验的道路？在新一届政府“新型城镇化”的战略路径明晰之前，这些都只能是猜测。

　　不过放在中国现状的背景下，官方以“城镇化”替代“城市化”提法，却有许多现实的考量。

　　毫无疑问的一点是，城镇化的过程不仅仅是人口由农村流向城市那么简单，与之配套的一系列制度改革必然跟进才能使这一进程顺利推进。但制度改革必然带来利益的重新分配，由此带来一个问题——改革从何处入手？

　　依照中国政治的现实，自然是从最易处改起。而相对而言，利益累积较少的小城镇。

　　据媒体报道，全国目前约有一亿左右农民虽已进入城市，但却无法享受市民的基本待遇。户籍、养老、就业、子女教育等都存有大问题。大都市政府乃至居民出于自身利益的考量，也不愿意给他们这些待遇。由一线都市作为“城市化”的拉动者，需要涉及太多存量改革，阻力颇大。

　　相反，小城镇，尤其是一线都市周边的小城镇，却成为很好的突破口。可以在安置进城农民与解决就业方面达成平衡，是在花费最小代价的同时，实现“人的城镇化”的最佳之地。

　　但这同样困难重重，而攻坚的重点，无疑是农村土地流转制度改革。

　　众所周知，中国的土地制度将土地划分为国有土地和集体土地。城市国有土地使用权可以买卖、经营或用作抵押。但农村集体土地买卖、经营、抵押等则不受法律保护。客观造成同地不同权的现象以及农村集体用地和城市国有用地之间的巨大价值鸿沟。

　　在过去几十年的城镇化进程中，解决的办法就是由国家出面征收集体土地，并将其土地属性转为国有用地。但土地属性转化的过程中产生的巨大利益往往被地方政府获取，部分地方甚至未能妥善解决失地农民的安置问题，因此造成大量社会问题，破坏和谐稳定。近期知名经济学家吴敬琏便称，过去这些年的旧型城镇化，政府赚取土地差价至少30万亿，新型城镇化必须改变这种状况。

　　是的，改变必须进行。但如何改，却争议不断。包括周其仁在内的许多专家均提出要对征地制度进行改革，甚至废除，应当允许农村集体用地直接上市交易流转。而华生等经济学家却明确反对，华生认为，赚取土地差价的不仅仅有政府。与政府卖地财政一道，城中村城郊农民高额补偿、开发商坐地生财和囤房者是为旧型城镇化的四大既得利益集团。简单而直接地允许上市流转并不能得到一个更好、更公平的利益分配机制。

　　学者在争议，但多地的试验也在同步进行。

　　在过去几年里，一些地区和金融机构也合作进行了一些试点工作。以国家开发银行和农村发展银行为首的国字号金融机构便多次参与了农村宅基地流转以及城镇化开发的试验。如国开行下属金融机构国开金融，便在成都郊区龙泉驿展开了8000亩的城乡统筹项目开发，对土地流转改革模式进行探索。国开金融为50万农民买断了社保、医保，提供由绿城建筑的安置房，拆迁合并若干自然村，并将宅基地集约改造成小城镇，将置换出来的土地转变为耕地，发展现代农业，用房地产开发产生的收益推进农业等其他产业的发展，整个项目所用及所获利的资金封闭运营，不挪用于区域之外，取得了不错的效果。